“十五五”時期是我國新型能源體系建設的關鍵時期，煤炭作為我國基礎能源，在能源供應體系中發揮著重要基礎保障和系統調節作用。近日，《煤炭工業發展“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》）正式印發，對未來五年現代煤炭產業體系建設做出系統部署。習近平總書記高度重視煤炭工作，多次就能源安全保障和煤炭清潔高效利用作出重要論述，為煤炭工業發展指明了方向。《規劃》的出臺，正是把黨中央對煤炭工作的戰略部署轉化為行業行動的關鍵一步。理解和把握《規劃》，需要抓住煤炭功能定位、發展目標、空間布局、供給體系、轉型路徑和治理機制的新變化。
一、把握新定位：基礎能源的功能價值加快重塑
《規劃》開宗明義提出，煤炭在能源供應體系中發揮重要基礎保障和系統調節作用，并把“推動煤炭消費達峰”寫入總體要求。這一表述具有鮮明的時代特征，消費達峰意味著煤炭需求側邏輯正在變化，行業不能再沿用量的增長模式；基礎保障和系統調節，則明確了煤炭在新型能源體系中的功能定位，即在新能源比重持續提升的過程中，守住安全底線、增強調節能力、保障民生需求。
需要指出的是，消費達峰并不意味著基礎能源地位動搖。《規劃》提出加快構建布局協同優化、供應安全穩定、開發綠色智能、利用清潔高效、治理科學規范的現代煤炭產業體系，實際上是對煤炭功能價值的重新定義，從偏重一次能源供給，轉向安全可靠供應、系統靈活調節、清潔高效利用和煤基多元產業協同發展實現質的提升。由此可見《規劃》的深層考量，“十五五”時期是煤炭轉型發展和價值重塑的重要變革期，肩負新型能源體系安全兜底和系統調節的核心功能，既要在用能高峰“頂得上”，也要在新能源發電高峰時“讓得出”，以自身的可靠與靈活，為新能源健康發展、能源安全低碳轉型保駕護航。
二、讀懂新目標：以結構優化建強現代煤炭產業體系
《規劃》提出，到2030年，全國大型現代化煤礦產能比重提升至87%，智能化煤礦產能比例提升至75%，五大煤炭供應保障基地產量占全國比重超過80%，煤炭產能儲備達到1億噸/年以上。這幾項指標分別指向產業結構、技術創新、空間格局和應急保障，勾勒出“十五五”現代煤炭產業體系的基本輪廓。
目標的背后是行業發展評價標準的調整。大型現代化煤礦產能比重提升，體現的是優質先進產能加快替代落后產能；智能化煤礦產能比例提升，體現的是技術進步成為安全生產和效率提升的主要支撐；五大基地比重提高，體現的是資源開發向條件更優、保障能力更強的區域集中；產能儲備目標則著眼于應對極端天氣、市場波動和突發事件，增強供應體系“平急轉換”能力。《規劃》在煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用方案中提出，2030年煤層氣產量達到260億立方米、瓦斯利用量65億立方米，統籌治理瓦斯重大安全隱患與開發利用清潔能源。
三、優化新格局：五大基地支撐梯級開發
煤炭開發布局關系全國能源資源配置效率。《規劃》鞏固優化東中西梯級開發格局，持續推進山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應保障基地建設，提出2030年五大基地產量占全國比重超過80%，進一步提升規模化集約化開發水平。把資源條件、生態環境、運輸通道和消費市場放在全國統一框架下統籌考慮，有利于降低跨區域運輸成本，提高供應組織效率。
五大基地不是同質化擴張，而是各有側重、協同保障。山西發揮區位和煤種優勢，保持產能產量總體平穩；蒙西依托鄂爾多斯地區建設現代化大型礦井集群，擴大優質產能增量；蒙東統籌草原生態保護和資源開發，重點保障蒙東及東北地區能源供給；陜北推進千萬噸級礦井集群化、智能化發展；新疆統籌“疆電外送”“疆煤外運”、大型風光基地和現代煤化工項目，合理安排開發節奏。這樣的布局有利于形成主產區穩定供給、重點通道高效銜接、消費區保障有力的全國煤炭供應格局。
空間布局的約束條件也更加清晰。《規劃》對黃河流域上中下游實行分區管控，上游突出生態保護和水資源剛性約束，中游突出清潔生產和生態修復，下游合理降低開發強度；長江經濟帶產煤地區重點推進采煤沉陷區治理和清潔能源融合。今后煤炭項目布局除資源和成本因素外，還必須接受生態承載力、水資源條件和環境質量約束，綠色要求已經前移到規劃和項目準入環節。
四、構建新體系：供應保障更加突出彈性韌性
煤炭保供實踐表明，供應安全不僅是生產能力問題，還涉及生產接續、運輸組織、庫存調節、合同履約和應急調度等多個環節。《規劃》提出所有新增產能必須納入產能“一本賬”后組織實施，各類型煤礦新增產能嚴格執行產能置換政策。這項制度把產能建設納入統一、規范、可監測的管理框架，有利于掌握真實產能底數，防止無序擴張，也為跨周期調控和區域供需平衡提供了基礎。
運輸體系建設是提升供應韌性的關鍵一環。《規劃》提出繼續完善“西煤東運”“北煤南運”，補強骨干通道和集疏運體系，加快“疆煤外運”通道能力建設，構建“一軸兩翼多聯”疆煤出區鐵路通道體系，并推進中長距離運輸“公轉鐵”“公轉水”。這些安排直指煤炭供需區域錯配問題，特別是新疆等資源富集地區，只有把資源、通道和市場統籌起來，才能真正形成有效供應能力。
儲備體系建設是《規劃》的一大重點。《規劃》統籌產品、產能和產地儲備，支持符合條件的企業建設產品儲備，推動大型煤礦積極建設產能儲備，要求到2030年建成煤炭產能儲備1億噸/年以上，并加強產品儲備與產能儲備協調聯動，強化儲備煤礦啟用管理和統一調度，適時開展彈性生產演練和“平急轉換”。這意味著煤炭儲備將由偏重實物庫存，轉向生產能力、資源條件和流通庫存協同配置。對電力、供熱等重點用戶而言，穩定庫存、長協履約和區域互濟仍需繼續壓實；對行業管理而言，要在平時運行中保持應急能力可用、可調、可驗證。
五、培育新動能：智能化從建設走向常態運行
智能化是煤炭工業改造提升的確定性方向。《規劃》提出，到2030年智能化煤礦產能比例提升至75%，并系統部署分類分級建設、人工智能場景化應用和運行效能提升。與以往更重建設進度相比，《規劃》更加關注智能化系統能否真正用起來、用得住、用得好。
在生產環節，智能掘進、智能采煤、智能采剝、智能洗選、輔助及其他智能系統五大工程方向，均把攻關靶點對準了常態化運行的技術堵點。在管理環節，鼓勵煤礦企業設立智能化專業運維機構，研究制定智能化常態運行管理評價辦法，加快完善智能化標準體系。在技術方向，人工智能被擺到突出位置，煤炭領域專用大模型、智能感知、自主決策、智能控制和機器人作業替代，將成為解決災害防治、危險崗位替代和復雜地質條件適應問題的重要支撐。技術、裝備、運維和標準協同推進，智能化才能從單點應用走向系統集成，把建設成果轉化為穩定生產力。
六、拓展新路徑：綠色低碳貫穿開發利用全鏈條
煤炭綠色低碳轉型不能只在末端治理上做文章。《規劃》把要求貫穿開發、生產、運輸和消費全過程。開發環節推廣充填開采、離層充填、保水開采，生產環節推進設備節能更新和余熱余壓利用，運輸環節發展“公轉鐵”“公轉水”、輸煤廊道和新能源重卡，利用環節推進散煤治理、燃煤鍋爐和工業窯爐清潔能源替代。這樣的部署實質上是以全過程能效、碳效提升重塑煤炭產業競爭力。
煤炭與新能源融合是礦區轉型發展的重要抓手。《規劃》支持利用采煤沉陷區、工業場地、復墾區發展光伏風電，建設“源網荷儲”協同的礦區智能微電網，推動電動礦卡、氫能礦卡、地熱供暖、瓦斯發電等替代傳統用能方式，并鼓勵煤制油氣、現代煤化工項目開展綠電綠氫替代和碳捕集利用封存。未來具備條件的礦區將從單一煤炭生產轉向煤、電、化、新能源多能協同的綜合能源基地。
消費達峰更依賴利用方式升級。《規劃》圍繞商品煤質量、煤電轉型和原料化利用作出安排。新建選煤廠要達到煤炭清潔高效利用重點領域標桿水平，現有落后選煤廠限期改造；新一代煤電升級專項行動繼續推進，現役機組通過節能降碳、耦合新能源、摻燒生物質和儲能儲熱等方式降低碳排放；煉焦煤、富油煤分質利用和煤制油氣、煤制芳烴、煤基生物可降解材料等產業有序發展。煤炭利用正在從燃料主導向燃料與原料并重延伸，從“燒得更好”向“用得更精、轉得更深”延伸。
七、完善新機制：以制度供給保障平穩轉型
煤炭產業體量龐大、區域分布廣，轉型發展必須依靠穩定有效的制度體系。《規劃》提出發展全國統一煤炭交易市場，完善電煤保供中長期合同制度，推進合同規范化標準化，加強簽約履約監管，并結合市場形勢和成本變化適時完善煤炭價格區間調控政策。這些安排旨在增強市場預期穩定性，既發揮市場在資源配置中的決定性作用，也防止價格大幅波動沖擊電力、供熱等民生領域。
行業管理將更加突出全過程和精細化。《規劃》提出推進煤炭法修訂，完善煤炭行業標準體系，強化礦區總體規劃管理、產能“一本賬”管理和煤礦關閉退出計劃管理，穩妥做好人員安置、債務處置和生態修復。特別是把關閉退出與職工安置、債務處置、生態修復同步部署，體現了對轉型成本和社會影響的統籌考慮。未來煤炭治理的重點不只是管住新增產能，也要管好存量優化和有序退出，推動資源、資產、人員和生態責任平穩銜接。
藍圖繪就，更需躬行。《規劃》立足煤炭消費達峰的新階段，系統回答了煤炭工業“向哪里轉、靠什么保、如何提質、怎樣治理”的重大問題。全行業應以《規劃》為指引，推動煤炭在新型能源體系中找準定位、重塑價值，以布局優化增強保障能力、以科技創新轉換發展動能、以綠色低碳拓展發展空間、以現代治理護航平穩轉型，加快建設現代煤炭產業體系，支撐能源強國建設，為中國式現代化建設提供更加安全可靠、清潔高效、綠色低碳的能源保障。
（國家能源集團技術經濟研究院總經理 王文捷）
來源：國家能源局